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加强涉外领域立法

时间:2022-08-16 16:11  作者:admin  来源:未知  查看:  
内容摘要:党的十八大以来,以习同志为核心的党中央对涉外法治工作,特别是加强涉外立法工作,构建涉外法律规范体系作出一系列重要部署,推动一系列重要工作。全国人大及其常委会深入贯彻落实习总书记重要指示精神和党中央决策部署,加快推进涉外立法步伐,涉外立法工...

  党的十八大以来,以习同志为核心的党中央对涉外法治工作,特别是加强涉外立法工作,构建涉外法律规范体系作出一系列重要部署,推动一系列重要工作。全国人大及其常委会深入贯彻落实习总书记重要指示精神和党中央决策部署,加快推进涉外立法步伐,涉外立法工作取得新成就新进展。随着世界百年未有之大变局加速演变,国际环境不稳定性不确定性明显上升,法治作为国家核心竞争力的重要性更加凸显,运用法治和规则维护自身合法权益的需求更为迫切。与此同时,我国日益走近世界舞台中央,在全球治理中发挥越来越重要的作用,对国内法治与涉外法治的衔接提出更高要求。对此,必须立足国内国际两个大局,统筹发展和安全,在更深层次、更广领域、更高水平谋划和推进涉外立法工作。

  “坚持统筹推进国内法治和涉外法治”是习法治思想“十一个坚持”的重要组成部分,是习法治思想中有关涉外法治论述的集中概括。统筹推进国内法治和涉外法治,就是要更好维护国家主权、安全、发展利益,推动全球治理变革,构建人类命运共同体。涉外法治建设,体现在运用法治思维和法治方式处理各类涉外事务,具体包括立法、执法、司法、守法和法律服务等多个环节。在涉外法治建设中,涉外立法工作具有基础性作用,通过加快形成系统完备的涉外法律法规体系,为其他各项涉外法治工作提供依据。加强涉外立法工作,应当统筹考虑国内法治与涉外法治,为深入推进全面依法治国战略,维护国家主权、安全、发展利益,实现更高水平对外开放,推动构建人类命运共同体提供坚实的法治保障。

  (一)加强涉外立法工作,是深入推进全面依法治国,完善中国特色社会主义法律体系的重要内容

  全面推进依法治国,是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题,确保党和国家长治久安的根本要求。中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。构建中国特色社会主义法治体系,首要的就是形成完备的法律规范体系,完善中国特色社会主义法律体系。中国特色社会主义法律体系已经形成,涉外领域总体实现有法可依。法律体系必须随着时代的进步和实践的发展而不断完善。当前国际形势复杂多变,发展与安全、内政与外交等任务繁重程度前所未有,面临的风险和挑战前所未有。在涉外立法方面还存在一些薄弱环节,制约了我国涉外工作的法治化水平,也限制了通过制度应对风险挑战的能力。例如,有些涉外领域存在空白或规范层级较低,有些涉外法律法规比较原则、笼统。2020年11月,习总书记在中央全面依法治国工作会议上强调,坚持统筹推进国内法治和涉外法治,要加快形成系统完备的涉外法律法规体系。推动我国涉外法治建设,必须建立起符合我国国情、适应时代变化、满足涉外实践需求的涉外法律规范体系。

  (二)加强涉外立法工作,是坚持总体国家安全观,维护国家主权、安全、发展利益的紧迫要求

  当前对外斗争中的制度规则博弈日趋激烈。有的国家违反国际法和国际关系基本准则,不合理地主张国内法域外适用,严重危害我国主权、安全、发展利益。与此同时,随着我国企业、组织和公民不断“走出去”,特别是随着“一带一路”合作持续展开,我国的发展利益已遍布全球,海外利益在国家利益中的比重越来越高。这些情况迫切需要丰富对外斗争和应对国际风险的法律手段,充分运用国内法和国际法规则维护国家利益。2021年12月,习总书记在主持十九届中央政治局第三十五次集体学习时强调,要坚持统筹推进国内法治和涉外法治,按照急用先行原则,加强涉外领域立法,进一步完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规,推动我国法域外适用的法律体系建设。为更好维护我国主权、安全、发展利益,要坚持总体国家安全观,统筹发展和安全,增强运用法治方式有效应对挑战、防范风险的能力。

  (三)加强涉外立法工作,是适应高水平对外开放工作,构建全面开放新格局的客观要求

  经过40多年的改革开放,我国经济社会发展取得重大成就。然而我国对外开放水平总体上还不够高,用好国际国内两个市场、两种资源的能力还不够强,应对国际经贸摩擦、争取国际经济话语权的能力还比较弱。①2019年10月,党的十九届四中全会提出,建设更高水平开放型经济新体制,完善涉外经贸法律和规则体系。这就要求我们不断完善涉外经贸领域的法律法规,促进国内法与国际经贸规则的有机衔接和双向互动,提升涉外经贸领域法律制度的系统性和稳定性,补短板、强弱项,发挥涉外法律保障和服务高水平对外开放的重要作用。

  (四)加强涉外立法工作,是推动全球治理体系改革,构建人类命运共同体的重要保障

  我国目前是世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国和联合国安理会常任理事国。党的十八大以来,我国在联合国、二十国集团、世界银行、国际货币基金组织、金砖国家合作机制、上海合作组织等全球和区域治理体系中发挥越来越重要的作用。当前,国际格局正在经历深刻复杂变化,人类面临的共同挑战日益增多,完善全球治理的呼声越来越高。我国更加积极参与全球治理体系改革,构建人类命运共同体,既是为我国发展塑造良好外部环境的需要,也是提升我国在国际事务中线月,党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,积极参与全球治理体系改革和建设,加强涉外法治体系建设,加强国际法运用,维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序,共同应对全球性挑战。推动构建人类命运共同体,不仅需要将我国缔结、参加的双边和多边条约、协定通过一定方式在国内实施,而且需要在新兴国际法领域及时推出中国方案、贡献中国智慧。为此,要加强国内法与国际法的双向互动,在涉外立法中落实国际条约、履行国际义务;在国际上秉持共商共建共享原则,建设性参与和引领国际规则制定,推动提升广大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权,推动形成公平合理的全球治理体系。

  涉外法律规范体系涵盖所有具有涉外因素的法律、法规和规章,是跨法律部门的法律规范。党的十一届三中全会以来,全国人大及其常委会高度重视涉外立法工作,为推进对外开放、完善法律体系、增强国际交往、维护国家主权和安全提供坚实的法治保障。20世纪70年代末至80年代末,涉外立法的主要目的是解决对外开放、外商投资的体制机制障碍,为吸引外资营造良好的法治环境。例如,制定中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法等。20世纪90年代至本世纪前十年,全国人大及其常委会制定一系列涉外法律,例如,领事特权与豁免条例、缔结条约程序法、领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、反分裂国家法、引渡法、涉外民事关系法律适用法等。与此同时,在民商事、经济、刑事、行政等领域的法律中作出有关涉外规定。这一时期比较典型的是为推进符合世界贸易组织要求而进行的涉外经济立法,例如,制定外商投资企业和外国企业所得税法、海商法、对外贸易法等,对中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法和知识产权领域相关法律进行了系统修改,实现了与世界贸易组织规则的衔接。

  党的十八大以来,全国人大及其常委会深入贯彻落实习法治思想,特别是习总书记关于统筹推进国内法治和涉外法治的重要论述,把推进涉外领域立法放在突出位置,坚持系统谋划、规划引领、急用先行、点面结合,涉外立法的深度和广度得到大幅拓展,涉外立法工作取得了丰硕成果。在现行有效的291部法律中(截至2022年3月),宪法规范了我国处理对外关系的基本原则,明确了外国有关企业、组织、个人在我国的权利义务,规定有关国家机关处理对外关系的职权划分,是开展涉外立法工作的基本遵循;经过初步梳理,约有50多部专门涉外法律,涵盖了目前的七律部门,涉及国家主权、外交、经贸、司法等多方面内容,构成了我国涉外法律规范体系的骨干;还有更多含涉外条款的法律,据不完全统计,占现行有效法律的一半左右,是我国涉外法律规范的重要内容。

  通过涉外立法维护我国国家安全,成为新时代涉外立法的新领域。近年来,有些西方国家频频利用各种借口对我国进行遏制打压,粗暴干涉我国内政,严重违反国际法和国际关系基本准则。为更好维护我国主权、安全、发展利益,制定香港特别行政区维护国家安全法,并将其列入香港特别行政区基本法附件三,对香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出系统全面的规定,防范、制止和惩治与香港特别行政区有关的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动和勾结外国或者境外势力危害国家安全等犯罪,为维护国家安全和香港长治久安、长期繁荣发展,为确保香港居民依法享有权利和自由,为保护外国人在香港的合法权益和外国投资者的利益,为确保“一国两制”行稳致远,提供了法律支撑和保障。制定反外国制裁法,结合反制裁斗争实践,遵循国际惯例,借鉴国外相关做法,明确了反制情形、程序和措施等,为反击霸权主义和强权政治、维护国家和人民利益提供了法治支撑。

  此外,还制定了反间谍法、反法、境外非政府组织境内活动管理法、网络安全法、国家情报法等含涉外条款的法律,有力维护了国家主权、安全、发展利益。

  加强涉外经贸领域立法,是在新的历史起点上,继续实施积极主动的开放政策,推动构建全面开放新格局的要求。制定电子商务法,规定国家促进跨境电子商务发展,有利于我国对外贸易优化升级,形成对外开放新体制。制定外商投资法,确立了我国新型外商投资法律制度的基本框架,对外商投资的准入、促进、保护、管理等作出针对性规定,同时注意与国际通行的经贸规则、营商环境相衔接,充分彰显新时代我国进一步扩大对外开放的决心和信心。制定海南自由贸易港法,确保在法治轨道上打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。制定个人信息保护法,明确境内外处理自然人个人信息活动的法律适用和个人信息跨境流动规则,作为我国和其他国家或地区之间进行个人信息保护合作的准则,具有深远的国际意义。

  国内法与国际法的互动,一方面体现为涉外立法与我国缔结、参加的国际条约、协定相衔接;另一方面体现为国内法对国际法形成的参与和影响。新中国成立以来,我国始终坚持条约必须信守原则,依法行使权利,积极履行国际义务。特别是自1971年第26届联合国大会以压倒性多数恢复我国在联合国的合法席位以来,我国坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序,并广泛、深度参与国际条约制定。截至2022年3月,经全国人大常委会决定批准或加入的条约、重要协定共440件。

  党的十八大以来,全国人大及其常委会不断推进国内法与国际法的双向互动。一是在国内法与国际法衔接方面,对于已批准的条约,我国认真履行条约义务,综合考虑条约的具体情形和我国实际情况,做好条约的国内适用工作。其中,有些条约通过国内立法转化适用,有些条约通过国内立法明确直接适用。前者如2018年制定国际刑事司法协助法,为有效履行各类刑事司法协助条约,加强国际合作打击跨国犯罪和海外追逃追赃提供法律依据。又如,2020年修改著作权法,明确延长摄影作品保护期,增加表演者出租权、录音制作者广播获酬权和机械表演权等内容,以与我国缔结或加入的有关国际条约要求相一致。后者如民事诉讼法、民用航空法等法律中规定国际条约在国内的直接适用。在实践中,还有一些条约要求国内法与条约规定一致才能缔结。对此,我国在决定批准或加入条约之前对有关法律进行调整。例如,2020年修改专利法,将外观设计专利权的保护期由修改前的十年延长至十五年,以适应我国加入《工业品外观设计国际注册海牙协定》(以下简称《海牙协定》)的需要。2022年2月,我国向世界知识产权组织提交《海牙协定》加入书,有利于我国积极融入外观设计全球化体系,深度参与全球知识产权治理。此外,我国认真参加条约机构对我国执行条约情况的审议,并结合我国国情,在立法修法的过程中考虑条约机构的意见建议。

  二是国内法对国际法的影响方面,我国国内法治理念、原则和实践为全球治理提出中国方案奠定坚实基础。习总书记在重大国际场合分别提出构建人类卫生健康共同体、人与自然生命共同体、全球发展共同体等重大倡议。例如,在共同构建人类卫生健康共同体领域,面对新冠肺炎疫情全球肆虐,我国秉持生存权和发展权是首要的基本人权理念,及时通过强化公共卫生法治保障立法修法计划,制定医师法,修改动物防疫法,健全疫情防控法律体系,为我国疫情防控取得重大战略成果提供法治保障,为我国参与和推动全球人权治理提供实践基础。又如,在共同构建人与自然生命共同体领域,党的十八大以来,我国生态环境保护领域立法取得历史性成就,中国特色社会主义生态环境保护法律体系初步形成,为推动全球环境治理提供了中国方案、贡献了中国力量。

  为更好维护国家主权、安全、发展利益,我国坚持独立自主的和平外交政策,坚持相互尊重主权、互不干涉内政和平等互利等国际关系基本准则,制定具有域外适用条款的法律,推进我国法域外适用的法律体系建设。

  一是基于属人管辖原则规定域外适用条款。例如,2015年颁布的国家安全法规定,国家依法采取必要措施,保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益,保护国家的海外利益不受威胁和侵害。

  二是基于保护管辖原则,在相关领域规定域外适用条款。例如,在经济领域,2019年修改的证券法规定,在中华人民共和国境外的证券发行和交易活动,扰乱中华人民共和国境内市场秩序,损害境内投资者合法权益的,依照本法有关规定处理并追究法律责任。在行政管理领域,2020年颁布的生物安全法规定,境外组织或者个人通过运输、邮寄、携带危险生物因子入境或者以其他方式危害我国生物安全的,依法追究法律责任,并可以采取其他必要措施。在司法领域,2021年颁布的反有组织犯罪法规定,境外的黑社会组织到中华人民共和国境内发展组织成员、实施犯罪,以及在境外对中华人民共和国国家或者公民犯罪的,适用本法。

  三是基于国际条约、协定在国内法中规定域外适用条款。例如,2021年颁布的海警法规定,海警机构依照法律、法规和我国缔结、参加的国际条约,在我国管辖海域以外的区域执行执法任务时,相关程序可以参照本法有关规定执行。

  一是涉外立法始终与对外开放紧密结合、协调推进。从改革开放之初的“外资三法”,到为适应加入世界贸易组织需要进行的涉外立法修法,再到新时代制定外商投资法,充分体现涉外立法与对外开放相辅相成、相伴而行,充分发挥涉外立法的引领、推动、规范和保障作用。

  二是涉外立法形式越来越丰富。既有“大块头”的基础性涉外法律,又有“小快灵”为特点的小切口涉外法律。例如,出口管制法统一确立出口管制政策、管制清单、管制措施以及监督管理等方面的基本制度框架和规则,是统领我国出口管制工作的基础性、支柱性法律。反外国制裁法针对两类情形规定我国有权采取反制措施,从而构建起反外国制裁的总体法律框架。

  三是涉外立法体现中国特色与借鉴国际经验相结合。在涉外法律的制度设计上,均立足我国国情和实际需要,同时参考国际相关经验和做法,注重与国际规则相衔接。例如,在制定深海海底区域资源勘探开发法的过程中,深入研究相关国际条约、国际海洋法法庭海底争端分庭咨询意见和国外立法,立足我国实际,对我国主体在国家管辖以外的国际公海区域的行为进行规范,是我国积极履行国际义务,重视维护全人类共同利益的重要体现。

  四是在确保质量的前提下加快涉外立法步伐,着力提高立法效率。例如,为制定海南自由贸易港法,全国人大常委会专题听取汇报并作出部署,决定成立以常委会领导同志担任组长的海南相关立法调研小组,全国人大常委会法工委扎实做好起草相关具体工作,推动形成法律草案。草案由全国人大常委会委员长会议提请审议,半年内三次审议,最终海南自由贸易港法经表决,获得全票通过。

  涉外立法工作涉及国内法、外国法、国际法等规则,领域广、环节多,可谓牵一发而动全身。全国人大及其常委会在涉外立法工作中总结出了一系列行之有效的经验和做法,为加快构建系统完备、衔接配套的涉外法律规范体系提供了充分保障,也为未来涉外立法工作提供了重要遵循。

  2021年11月,党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,将坚持党的领导作为我们党百年奋斗的第一条重要历史经验。“治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家,必须坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导,坚持民主集中制,确保党始终总揽全局、协调各方。”②在法治领域,党的领导是我国社会主义法治之魂,是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。③

  党的十八大以来,全国人大及其常委会始终维护党中央权威和集中统一领导,在涉外立法工作中把党中央的要求和举措具体落实到工作实处。一是紧紧围绕党和国家中心任务谋划涉外立法工作,科学制定立法规划和立法计划,积极推进涉外立法项目。二是围绕党中央决策部署开展涉外立法工作,对党中央提出的涉外立法要求,及时启动立法程序,坚决贯彻党中央决策部署。三是坚持重大立法项目和立法中的重大问题向党中央请示报告制度。实践证明,坚持党对涉外立法工作的领导,有利于发挥党总揽全局、协调各方的政治优势,在错综复杂的国际国内环境中把握涉外立法的正确方向,切实保障党中央重大决策部署通过法定程序成为一体遵循的法律。

  党的十八大以来,全国人大及其常委会发挥立法体制机制优势,推动完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,不断提高涉外立法质量和效率。

  一是充分发挥全国人大及其常委会在涉外立法中的主导作用。在确定涉外立法选题中发挥主导作用,紧扣党中央决策部署的要求选准选对涉外立法项目;发挥在组织法案起草中的主导作用,涉及综合性、基础性、全局性和重大涉外法律,由人大牵头组织,专门委员会、常委会工作机构负责起草;发挥在审议把关中的主导作用,防止和克服涉外立法中的利益偏向,确保立法经得起历史、实践和人民的检验。

  二是各立法主体共同努力,保证涉外法律规范体系的统一和衔接。其中全国人大及其常委会制定涉外法律,解决涉外领域中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。国务院及其部门制定涉外行政法规和部门规章,有助于弥补法律不能及时跟进涉外法治实践需求的不足,同时可以将法律进一步细化和补充,保证涉外法律的有效实施。例如,外商投资法及外商投资法实施条例同步配套实施,有利于完善外商投资法律法规,增强法律的可操作性。

  在涉外立法过程中,全国人大及其常委会紧紧抓住立法质量这个关键,贯彻全过程人民民主,增强涉外立法系统性、整体性和协同性。一是在涉外立法的立项、起草、审议、论证、评估和宣传等各方面落实全过程人民民主,广泛听取民意,汇聚民智。二是坚持问题导向和目标导向,着重解决涉外实践面临的突出问题,增强法律的针对性。例如,陆地国界法针对当前国界工作实践中存在的部门职责定位、涉边特殊区域的设置管理、公民和组织的权利义务、边防基础设施建设等突出问题进行明确规定,通过法律责任条款增强法律权威性和可操作性。三是统筹现实性与前瞻性的关系。有些属于新出现的情况和问题,具体制度设计还没有成熟的方案,涉外立法需要保持一定的前瞻性,为将来制度发展预留空间。四是统筹原则性与可操作性的关系。例如,反外国制裁法对反制的情形、对象和措施作了明确具体的规定。与此同时,涉外斗争情形较为复杂,需要相机应对,因此要给予相关部门一定程度授权,保持法律灵活性。五是在涉外法律制定和修改的过程中,注重与其他相关法律的衔接,加强法规规章的配套完善。

  新中国成立以来特别是改革开放40多年来,我国涉外立法工作取得长足进步。但我们也要看到,当前涉外立法取得重大成绩的同时,距离形成系统完备、衔接配套的涉外法律规范体系尚有差距。一是专门性涉外法律和法律中的涉外条款还存在薄弱点,需要进一步补充完善。二是涉外立法的系统性、衔接性有待提高,需要进一步加强涉外法律之间,涉外法律与法规、规章之间的衔接联动。三是需要通过法律法规进一步确认和巩固涉外领域的重要制度,并运用国家强制力保障有效实施,提升涉外领域的治理效能。四是需要进一步提升参与国际规则制定的能力和水平。

  深入推进涉外立法工作,要在以习同志为核心的党中央坚强领导下,以习新时代中国特色社会主义思想为指导,坚决贯彻落实党中央关于涉外法治工作的决策部署,按照急用先行原则,补短板、强弱项,完善涉外法律和法律中的涉外条款,加快构建系统完备、衔接配套的涉外法律规范体系。

  一是在制定专门涉外法律方面,坚持总体国家安全观,进一步完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规,充实应对挑战、防范风险的法律“工具箱”;围绕全面提高对外开放水平,完善对外贸易和投资领域的涉外法律规范。例如,我国期货市场发展迅速,2020年数据显示我国商品期货交易总量连续11年位居全球第一,金融期货及衍生品蓬勃发展。在期货和衍生品法的制定过程中,坚持市场化方向,构建符合国际惯例的期货市场运行制度,为期货市场扩大对外开放提供法治保障。同时,适应金融全球化持续加深的情况,完善金融法律域外适用的有关规定,切实维护国家金融安全。考虑到期货市场的特殊性,在借鉴国际实践经验时,还做好与国内相关法律制度的协调衔接。

  二是完善法律中的涉外条款,特别是打击跨国犯罪、反垄断、金融监管、知识产权、体育赛事等领域国际执法司法合作的法律条款,提升涉外执法司法效能,积极参与并推动全球治理。例如,近些年,电信网络诈骗活动形势严峻,犯罪呈现出由境外诈骗窝点对境内居民实施的特点。在制定反电信网络诈骗法的过程中,需要针对境外对境内居民实施犯罪的情形加以规制,并明确国际执法司法合作的相关条款,从而为推进跨境电信网络诈骗犯罪的打击治理提供法律保障。

  三是深化国内法与国际法的双向互动,积极参与、引领国际规则的制定。加强国际法的研究和运用,深入研究国际条约、国际惯例在我国的适用问题,推动国内法与国际法的衔接。例如,在公共卫生健康领域,随着国内外形势变化,全球疫情形势复杂严峻,人员流动频次增加,传染病风险加大,现行国境卫生检疫法不能适应形势发展和我国国境口岸卫生检疫实践需要。修改国境卫生检疫法已经列入《十三届全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》。在未来修法过程中,要进一步健全完善国境卫生检疫相关制度机制,更好履行国际义务。提升国内法对全球治理的贡献,还要积极研究人工智能、数字经济、外空开发、网络治理、生态环境等重点领域和新兴领域的立法问题,在规则制定中探索体现人类命运共同体思想的路径,参与全球性和区域性国际组织有关议题的讨论,推动完善国际新疆域、新领域的法律框架。

  问渠哪得清如许,为有源头活水来。涉外立法工作为涉外法治理论提供了坚实的实践基础,而涉外法治理论为涉外法治实践提供滋养,推动涉外立法实践向更高层次、更高水平、更高目标发展前进。法学和法律工作者要坚持以习法治思想为指导,胸怀两个大局,坚持理论与实践相结合,加强对涉外立法的理论和实证研究,为涉外法律规范体系建设提供更加科学的理论支撑。

  ①参见习:《以新的发展理念引领发展》(2015年10月29日),载《习谈治国理政》第二卷,外文出版社2017年版,第199页。

  ②《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,人民出版社2021年版,第65页。

  ③参见习:《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》,载《求是》2021年第5期,第6页。